作者系中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員、博導(dǎo)，創(chuàng)新發(fā)展政策研究所副所長，中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院崗位教授 

科技部門改革是本輪機構(gòu)改革的重中之重

創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中居于核心地位，但是與科技自立自強的要求相比，我國的科技創(chuàng)新能力，特別是自主創(chuàng)新能力還有待進(jìn)一步提升。作為國家治理的重要組成部分，科技創(chuàng)新治理的核心目標(biāo)就是借助系統(tǒng)性制度安排和機制設(shè)計，在平衡各方利益訴求基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)行動，優(yōu)化創(chuàng)新資源配置，實現(xiàn)國家科技實力和創(chuàng)新能力的全面提升。

政府組織機構(gòu)與科技管理體制的關(guān)系。在一國的創(chuàng)新體系中，政府因法律賦予的各種合法權(quán)力而處于關(guān)鍵位置。政府組織部門設(shè)置與國家科技體制密切相關(guān)，部門變革甚至可以引領(lǐng)科技體制改革。雖然現(xiàn)代國家的政府機構(gòu)設(shè)置有一定的趨同性，但是科技管理組織機構(gòu)并沒有固定不變的模式，世界各國的科技體制采用了不同的機構(gòu)設(shè)置方式，而且根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展的需要而不斷調(diào)整。

美國盡管設(shè)立了總統(tǒng)科技顧問委員會、總統(tǒng)科技政策辦公室、國家科技委員會等諸多與科技相關(guān)的機構(gòu)，但始終沒有設(shè)置類似“科技部”的政府機構(gòu)。
德國政府于1999年將原聯(lián)邦教育、科學(xué)、研究與技術(shù)部的技術(shù)活動管理職能歸入原聯(lián)邦經(jīng)濟部，改稱聯(lián)邦經(jīng)濟技術(shù)部。
日本政府于2001年將原主管教育的文部省與主管科技的科技廳合并成為文部科學(xué)省，成立由首相直接領(lǐng)導(dǎo)的高于各省廳的綜合學(xué)術(shù)會議統(tǒng)籌全國科技工作。
韓國于2008年將教育部、科技部合并為教育科技部。
英國政府則于2009年整合組建商業(yè)、創(chuàng)新與技能部，行使原貿(mào)工部、知識產(chǎn)權(quán)局及所有與創(chuàng)新相關(guān)的職能。

新中國成立70多年來，我國科技管理部門也經(jīng)歷了多次歷史變遷。

?1949-1954年，中國科學(xué)院在政務(wù)院文化教育委員會的指導(dǎo)下，行使管理全國科學(xué)研究事業(yè)的行政職能。
?1956年，國務(wù)院相繼成立了科學(xué)規(guī)劃委員會與國家技術(shù)委員會，分別負(fù)責(zé)制定全國科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃與組織全國技術(shù)工作。
?1958年，科學(xué)規(guī)劃委員會和國家技術(shù)委員會合并為國家科學(xué)技術(shù)委員會（簡稱國家科委），統(tǒng)一掌管全國科學(xué)技術(shù)工作。
?1970年，國家科委合并進(jìn)中國科學(xué)院，承擔(dān)原國家科委的全國性科學(xué)技術(shù)管理工作。
?1977年，國家科委作為國務(wù)院所屬的主管國家科學(xué)技術(shù)的部門重新建立。
?1998年3月，根據(jù)《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革的決定》，國家科委更名為科技部。
但是從“委”變?yōu)椤安俊焙螅萍疾繜o法進(jìn)行更高規(guī)格的統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)。為了加強頂層規(guī)劃，國務(wù)院成立了國家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組，目的在于加強對科技、教育工作的宏觀指導(dǎo)和對科技重大事項的協(xié)調(diào)。黨的十八大以來，面對全球新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革，以及世界百年未有之大變局的挑戰(zhàn)，全面深化科技體制改革成為我國建設(shè)創(chuàng)新型國家的迫切需要。

機構(gòu)變革與科技管理體制改革的關(guān)系。科技管理體制改革是在國家主導(dǎo)下的制度變遷過程，是對科技領(lǐng)域某些不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的調(diào)整和完善。科技管理體制改革需要采取相應(yīng)的組織和制度變革來推動改革目標(biāo)的實現(xiàn)。由于不同的政府部門在組織結(jié)構(gòu)、政策目標(biāo)和工作方式等方面有很大差異，因此需要建立更高層級的權(quán)威協(xié)調(diào)機構(gòu)，以強制性的制度規(guī)定和導(dǎo)向性的政策激勵，在部門間建立制度化、切實可行的協(xié)調(diào)機制，以促進(jìn)組織整體目標(biāo)的實現(xiàn)。中央政府職能主要體現(xiàn)為戰(zhàn)略決策能力和戰(zhàn)略管理能力，關(guān)注國家發(fā)展的總體格局，以更宏觀的視野和更長遠(yuǎn)的眼光來制定國家發(fā)展的戰(zhàn)略，并促進(jìn)相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)與合作。

黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院對科技體制改革和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略作出全面部署。2018年3月，黨和國家機構(gòu)改革將原來的科技部、國家外國專家局整合，重新組建科技部，國家自然科學(xué)基金委員會由科技部管理。為加強科技宏觀管理職能統(tǒng)籌，2018年8月，國務(wù)院決定將國家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組調(diào)整為國家科技領(lǐng)導(dǎo)小組。由于2018年機構(gòu)改革時，我國所處的國際環(huán)境還比較緩和，科技安全問題還沒有凸顯，因此科技管理體制還屬于“常規(guī)化”的改革。但是到了2019年，隨著半導(dǎo)體等關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域和眾多科技企業(yè)開始被西方打壓，科技自立自強更加緊迫起來。為了應(yīng)對新時期國家安全和科技發(fā)展的需求，我國科技領(lǐng)域需要更深刻的體制改革和組織變革。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，將完善科技宏觀治理機制作為科技改革的重要內(nèi)容。

如何發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢？

▲關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和自主創(chuàng)新的現(xiàn)實必要性。盡管我國科技事業(yè)實現(xiàn)了快速發(fā)展，科技整體實力不斷提升，但是與建設(shè)科技強國的目標(biāo)相比，我國科技創(chuàng)新力量比較分散，各類創(chuàng)新主體聯(lián)系不緊密，科技體制機制還存在障礙，國家創(chuàng)新體系整體效能不高，直接影響自主創(chuàng)新能力提升和創(chuàng)新主體活力發(fā)揮。在當(dāng)前的國際背景下，我國發(fā)展面臨的外部環(huán)境風(fēng)險陡增，如果缺乏自主創(chuàng)新能力，將無法有效應(yīng)對新的國際科技競爭，無法有效滿足高質(zhì)量發(fā)展的需求。與黨的十八大提出“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”更多強調(diào)創(chuàng)新是經(jīng)濟社會發(fā)展的動力相比，黨的二十大報告將創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展與科技自立自強緊密聯(lián)系，凸顯了新形勢下我國科技創(chuàng)新活動面臨的緊迫任務(wù)。

自主創(chuàng)新是相對于技術(shù)引進(jìn)和模仿而言的一種創(chuàng)新活動，主要通過內(nèi)部創(chuàng)新能力提升實現(xiàn)技術(shù)突破，擺脫對外部技術(shù)的依賴。關(guān)于后發(fā)國家是否需要自主創(chuàng)新曾經(jīng)引發(fā)廣泛爭議，反映了不同經(jīng)濟理論的思路和政策取向。特別是在世紀(jì)之交，伴隨著經(jīng)濟全球化浪潮和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的興起，西方經(jīng)濟學(xué)的“自由市場”和“自由貿(mào)易”理論的信奉者認(rèn)為關(guān)鍵核心技術(shù)也是普通商品，可以通過市場和貿(mào)易途徑獲得，試圖將國家創(chuàng)新能力的提升寄托于沒有自主創(chuàng)新的“國際合作”。但是，以“市場交易”為基礎(chǔ)的經(jīng)濟理論忽視了核心技術(shù)和創(chuàng)新能力的特殊性。因為科技是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的引擎和國家安全的保障，科技創(chuàng)新能力決定了一國在世界競爭格局中的地位。事實早已證明，核心技術(shù)和創(chuàng)新能力是買不來的，除了發(fā)達(dá)國家不愿轉(zhuǎn)讓的因素外，還因為創(chuàng)新能力包含很多隱性知識，需要通過自主學(xué)習(xí)和實踐才能不斷提升。

因此，創(chuàng)新活動雖然很大程度上是經(jīng)濟現(xiàn)象，但并非一個純粹的市場行為。即使是信奉市場力量的西方國家，也無法放任核心技術(shù)按照“自由市場規(guī)則”任其發(fā)展，更不能容忍其他國家對其形成挑戰(zhàn)。一些國家為了維持其領(lǐng)先優(yōu)勢，經(jīng)常以“國家安全”為由，對快速崛起的新興國家不斷打壓，不但背離其宣揚的自由市場原則，也顛覆了經(jīng)濟全球化的基本秩序。在經(jīng)濟全球化背景下，即使后發(fā)國家可以憑借比較優(yōu)勢參與全球分工，但對關(guān)鍵領(lǐng)域的核心技術(shù)依然要有掌控力。正如習(xí)近平總書記所強調(diào)的：“只有把核心技術(shù)掌握在自己手中，才能真正掌握競爭和發(fā)展的主動權(quán)，才能從根本上保障國家經(jīng)濟安全、國防安全和其他安全。”

▲黨政機構(gòu)在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)中的組織作用。關(guān)鍵核心技術(shù)通常不是單一的技術(shù)，而是復(fù)雜的技術(shù)系統(tǒng)，其創(chuàng)新活動不僅包括科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)，還有工業(yè)生產(chǎn)，涉及多學(xué)科、多領(lǐng)域的知識和多部門、多主體的參與，需要借助超大規(guī)模的資金投入和團(tuán)隊協(xié)作才能完成。因此，需要高效的組織能力和合作機制，進(jìn)行制度建構(gòu)、跨部門協(xié)調(diào)、保障資源供應(yīng)、促進(jìn)知識擴散、糾正“系統(tǒng)失靈”等活動，以增強人才、知識、信息在技術(shù)攻關(guān)中的交流，降低創(chuàng)新資源流動的成本。在如此復(fù)雜的活動中，一般的創(chuàng)新主體沒有能力統(tǒng)籌各種創(chuàng)新力量，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)的主體要有足夠的政治權(quán)威才能調(diào)動各類資源，這個角色只能由政府來承擔(dān)。特別是當(dāng)重大技術(shù)攻關(guān)任務(wù)超出了現(xiàn)有運行體制的能力范圍，或現(xiàn)有運行體制的組織分工可能導(dǎo)致聯(lián)合攻關(guān)的效率低下時，就需要超越現(xiàn)行組織體系，設(shè)立重要機構(gòu)在更大范圍內(nèi)動員和協(xié)調(diào)資源，甚至成立中央級別的專門機構(gòu)，實現(xiàn)協(xié)調(diào)跨部門的決策和領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)集成。

例如，新中國成立初期，為了保衛(wèi)國家安全不受威脅，中央做出研制原子彈的決定。但是如何在資源、技術(shù)和人才嚴(yán)重匱乏的條件下，組建起一支“戰(zhàn)略科技力量”對原子彈這個“關(guān)鍵核心技術(shù)”進(jìn)行集中攻關(guān)，需要建立統(tǒng)籌指揮機制動員“舉國之力”，僅靠當(dāng)時的國家科委無法完成這一任務(wù)。為加快原子彈研制，1962年11月，由中共中央直接領(lǐng)導(dǎo)的中央專門委員會成立，成為新中國成立以來級別最高的專項工程領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，是專為研制原子彈、破解“卡脖子”技術(shù)而成立，將國家意志、跨部門協(xié)調(diào)、跨區(qū)域調(diào)度、技術(shù)集成等國家能力集于一身。中央專委的成立克服了決策分散的弊端：在技術(shù)上，專委成為系統(tǒng)集成的領(lǐng)導(dǎo)者；在組織上，專委成為跨部門的決策和協(xié)調(diào)機構(gòu)；在政治上，專委成為黨中央在領(lǐng)導(dǎo)重大任務(wù)方面的責(zé)任主體。中國第一顆原子彈爆炸成功后，中央專委的管理體制在導(dǎo)彈和衛(wèi)星等技術(shù)的研制中延續(xù)下來。但是在“兩彈一星”之外的民用技術(shù)領(lǐng)域，沒有出現(xiàn)過一個和中央專委類似，由黨中央直接指揮、在全國范圍統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、以實現(xiàn)重大任務(wù)為目標(biāo)的權(quán)力機構(gòu)。歷史經(jīng)驗表明，如果缺少這樣一個強有力的組織機構(gòu)，可能會影響舉國體制和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的效果。

▲發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢需要深化黨政部門機構(gòu)改革。一國的科技管理體制與政府機構(gòu)設(shè)置是由特定的社會環(huán)境和歷史條件決定的。在不同的歷史時期，我國科技發(fā)展面臨的環(huán)境和任務(wù)不斷變化，科技管理體制也經(jīng)歷了從舉國體制、到市場化改革、再到新型舉國體制的轉(zhuǎn)變。從新中國成立初期到改革開放之前，傳統(tǒng)舉國體制充分發(fā)揮了國家的資源動員優(yōu)勢和集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，但是由于過于依靠政府力量配置資源，對產(chǎn)品的市場盈利能力和市場競爭力缺乏考慮，對市場需求和變化不夠敏感。在20世紀(jì)80-90年代的科技體制改革中，為與經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)，我國絕大部分科研力量走上市場化道路，雖然與經(jīng)濟結(jié)合越來越緊密，但存在科研力量和創(chuàng)新資源分散、各類創(chuàng)新主體過于追求短期經(jīng)濟收益、核心技術(shù)攻關(guān)能力下降的情況。

經(jīng)過改革開放40多年的快速發(fā)展，我國科技經(jīng)濟綜合實力已大幅提升。當(dāng)前，國際形勢發(fā)生了重大變化，國家間的科技競爭日趨激烈。隨著科技的進(jìn)一步發(fā)展和國際競爭環(huán)境的變化，原有的科技體制已經(jīng)無法適應(yīng)新時期科技發(fā)展的要求。特別是在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)方面，傳統(tǒng)的科技管理體制無法有效發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。關(guān)鍵核心技術(shù)事關(guān)國家安全與經(jīng)濟長遠(yuǎn)發(fā)展，建立有效的核心技術(shù)攻關(guān)體制，亟需改革傳統(tǒng)科技管理體制和創(chuàng)新治理體系。繼2019年黨的十九屆四中全會提出“構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制”之后，2023年的《政府工作報告》再次強調(diào)“完善新型舉國體制，發(fā)揮好政府在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)中的組織作用”，“集中優(yōu)質(zhì)資源合力推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)”。新型舉國體制需要聚焦國家重大戰(zhàn)略需求，從中央層面加大對科技創(chuàng)新活動的統(tǒng)籌布局，圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域統(tǒng)一規(guī)劃，實現(xiàn)高效組織科研活動協(xié)同攻關(guān)，解決創(chuàng)新力量分散和資源“碎片化”問題，同時也要維護(hù)和激發(fā)各類創(chuàng)新主體的活力，發(fā)揮市場在科技資源配置中的作用。這一體制與傳統(tǒng)舉國體制和純市場化的創(chuàng)新活動都有不同，僅靠科技部無法實現(xiàn)資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)目標(biāo)，而2018年機構(gòu)改革時調(diào)整設(shè)立的國家科技領(lǐng)導(dǎo)小組是一個臨時議事機構(gòu)，無法發(fā)揮類似于中央專委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，因此要深化黨政機構(gòu)改革，加強黨和國家對新型舉國體制的領(lǐng)導(dǎo)力。

本輪黨和國家機構(gòu)改革在科技管理體制上發(fā)生了重大變化，這是歷次科技體制改革未曾有過的，表明中央對科技創(chuàng)新的高度重視。《黨和國家機構(gòu)改革方案》提出組建中央科技委員會，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強黨中央對科技工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中央科技委員會的職能是統(tǒng)籌推進(jìn)國家創(chuàng)新體系建設(shè)和科技體制改革，研究審議國家科技發(fā)展重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、重大政策，統(tǒng)籌解決科技領(lǐng)域戰(zhàn)略性、方向性、全局性重大問題，研究確定國家戰(zhàn)略科技任務(wù)和重大科研項目，統(tǒng)籌布局國家實驗室等戰(zhàn)略科技力量，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍民科技融合發(fā)展等。中央科技委員會的成立將有助于從最高層組織和調(diào)動“舉國之力”，提升關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域的決策效率與政策執(zhí)行力。中央科技委辦事機構(gòu)職責(zé)由重組后的科學(xué)技術(shù)部整體承擔(dān)。根據(jù)《黨和國家機構(gòu)改革方案》，新組建的科學(xué)技術(shù)部將加強推動健全新型舉國體制、優(yōu)化科技創(chuàng)新全鏈條管理、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、促進(jìn)科技和經(jīng)濟社會發(fā)展相結(jié)合等職能，強化戰(zhàn)略規(guī)劃、體制改革、資源統(tǒng)籌、綜合協(xié)調(diào)、政策法規(guī)、督促檢查等宏觀管理職責(zé)。而與這些核心職能無關(guān)的具體業(yè)務(wù)和科研項目管理工作被劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、國家衛(wèi)健委、工信部、人社部和國家自然科學(xué)基金委等部門。從上述兩個部門的組建和職能設(shè)置可以看出，這次科技管理體制改革是中國對外部挑戰(zhàn)的一次積極應(yīng)對，希望打造目標(biāo)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織有力的新型科技管理體制，并以此推進(jìn)科技創(chuàng)新治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。

新的發(fā)展階段迫切需要立足于新時代對科技創(chuàng)新的新需求，進(jìn)一步深化科技體制改革，加快完善新型舉國體制，為突破關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)創(chuàng)造良好制度環(huán)境。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)指引下，科技部門改革不只是科技管理體制的改革，更是國家科技創(chuàng)新治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。同時，由于新型舉國體制是社會主義市場經(jīng)濟條件下的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)體制，未來的改革還需注重優(yōu)化市場公平競爭環(huán)境，激發(fā)市場主體的創(chuàng)新活力，發(fā)揮科技領(lǐng)軍企業(yè)的戰(zhàn)略科技力量作用，形成有效市場與有為政府共同作用的科技創(chuàng)新治理體系。


選自 |《人民論壇》雜志
原標(biāo)題 | 科技機構(gòu)改革與新型舉國體制建設(shè)