適應新時代社會經濟發展需求，重新認識公證在我國整體法律制度構架中的定位，延展公證職能，拓寬公證服務范圍，提升公證服務的品質和效能，因而公證改革與《公證法》修改已成為近年來法學界和實務界的重要議題。

一、公證改革與《公證法》修改的時代意義與法治價值

社會轉型時期矛盾糾紛多發，而社會解決矛盾糾紛的手段又囿于慣性思維，人們多聚焦于司法訴訟，以致人民法院案件呈爆炸式增長。習近平總書記指出：“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負！”強調“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”

早在1993年11月中共十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》就明確指出發揮公證的服務、溝通、公證、監督作用；之后，國務院 于2000 年 7 月 31 日批轉同意的《關于深化公證工作改革的方案》中也明確提出“要充分發揮公證的證明、溝通、服務、監督職能”，“公證機構要改變單一的證明工作方式，努力拓展公證業務領域，積極提供綜合性、全方位的非訴訟法律服務”；2017 年司法部發布了《關于進一步拓展創新公證業務領域 更好地服務經濟社會發展的意見》，鼓勵公證機構打破以往的單一供給，向綜合法律服務轉型。經過多年實踐，公證行業已經普遍打破單一的證明式工作模式，推行全方位、全周期、全覆蓋的綜合法律服務。尤其是2021年6月29日司法部印發的《關于深化公證體制機制改革 促進公證事業健康發展的意見》進一步明確規定“公證制度是重要的預防性司法制度，公證服務是公共法律服務的重要組成部分”，并鼓勵充分利用公證作為預防性司法制度的優勢，積極介入社會矛盾糾紛多元化解和訴源治理，綜合運用公證證明、保全證據、現場監督、賦強效力等制度特色和職能優勢，不斷拓展創新服務領域，努力滿足新時代對于“全業務、全時空”公證服務的新需求。

基于此，公證改革首先要重塑公證在我國法律制度中的定位，即公證不再是傳統公證單一職能的“證明機構”，而應作為國家法律制度整體架構中重要的綜合性、預防性公共法律服務機構。其職能也不僅僅是“證明活動”，而要承擔更多的公共法律服務職能，為實質預防糾紛、規范引領社會行為發揮“前端規范”、“源頭治理”和“治未病”的作用，釋放其職能價值。

這樣，公證就可和法院、檢察、公安和司法行政等國家司法機關和司法行政部門一樣，作為重要支柱，共同支撐國家法律大廈。

《公證法》修改應充分考量公證在我國法治進程中的多重價值：

一是重塑公證定位。通過改革和《公證法》的修改，重新確立公證在國家法律制度整體構架中的地位。如前文所述，公證不再是一個簡單的“證明機構”，而作為預防性法律制度和公共法律服務機構，公證機構應該成為與法院、檢察、公安、司法行政等國家司法機關、司法行政機關和仲裁機構、律師制度并重并行的公共法律服務機構。

二是延展公證職能。《公證法》的修改，應把公證職能由現行《公證法》第二條規定的“對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動”擴展為“對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明和參與案件調解、財產調查、文書送達、協助執行等司法輔助服務，依法提供現場監督、證據保全、款物提存、文書文檔實物與電子保存、區塊鏈存證、糾紛調解、法律咨詢、法律顧問等非訴公共法律服務”。

三是滿足社會需求。通過對《公證法》進行修改，賦予公證更多的公共服務職能，公證服務將更加高效、便捷，滿足社會需求；增強公證文書法律效力，更加彰顯公證預防和減少糾紛的獨特功能；推動公證國際接軌，支持跨境經濟活動；促進公證技術創新，電子公證、區塊鏈、AI人工智能等新技術的引入，推動公證走向現代化。

二、《公證法》修改的幾個關注點

（一）凸顯“實質預防糾紛”價值。所謂實質預防，指的是通過公證員的專業法律知識和經驗，深入介入法律行為本身，揭示風險、平衡各方利益、完善方案，從根本上消除產生糾紛的根源。其核心是“確保此事在法律上是清晰、公平、且可執行的”。而形式預防僅僅滿足于通過固定的格式、文本、簽字、捺指印等形式要求，確保文件在表面上符合規定。其核心是“證明此事在公證員面前發生過”。例如，證明復印件與原件相符，證明當事人確實在文件上簽了字。以合同（協議）公證為例，形式預防僅僅證明合同協議符合形式要件即可。而實質預防，則需要對合同條款進行法律審查，指出可能產生歧義、顯失公平或違法違規的條款。如在租賃合同中明確維修責任；在股權轉讓合同中設置完善的違約條款；在借貸合同中核實資金來源和利率的合法性，防止高利貸等違法違規情形。通過公證員的介入，使合同本身成為一個公平、周密、防患于未然的規范文本。再如公證積極能動拓展新型公證服務，主動介入一些社會矛盾高發領域，前置性預防糾紛和實質性解決社會矛盾。如在物業服務管理中，協助業主大會和物業公司制定權責清晰的《物業服務管理規約》，并對投票過程進行現場監督公證，從源頭上減少物業糾紛；在意定監護方面， 為老年人、特殊群體起草或審查意定監護協議，明確其失能后的監護人，避免近親屬間的監護權爭奪，體現更深層次的人文關懷和社會治理功能。因而，公證改革和《公證法》的修改應體現公證發揮實質預防糾紛職能的導向，將公證活動的重心，從事后“證明”向事前“規劃”、事中“介入”和“規范”轉移，同時要求公證員具備高度的法律素養、社會責任心和溝通技巧，敢于并善于運用法律知識為當事人提供深度服務。同時也需要引導社會公眾轉變觀念，將公證視為一項有價值的“法律投資”而非多余的“成本”。最終，通過實質性的公證服務，將糾紛的苗頭扼殺在搖籃里，真正實現“防訟于未然，息訴于初起”的社會治理理想狀態。

（二）賦予公證法律顧問等綜合法律服務職能。《公證法》修改應著力構建現代公證制度，賦予公證辦理、糾紛調解、法律咨詢、法律顧問、文書起草、事件調查、證據固定、風險防控、權力保障、程序監督等一體化綜合性公共法律服務職能，使之成為構建社會誠信體系、優化營商環境和提升社會治理能力不可或缺的重要法治力量。一是從“證明”到“解決方案”，公證不再是簡單證明文件真偽，而是提供一整套法律風險防范方案；二是從“事后處理”到“事前預防”，公證將法律服務的關口前移，在糾紛發生前就通過嚴謹的法律文件設計將其化解；三是從“單一服務”到“全鏈條服務”，公證圍繞核心法律問題（如繼承、公司并購等），提供公證、保管、提存、執行等一站式服務。公證法律顧問服務立足預防，致力全程：事前預防“治未病”，事中規范固證據，事后救濟致實效。很多場景下，公證還能為律師出庭提供有效證據。公證法律顧問與律師法律顧問相形益彰，辯證互補，這是基于公證獨特法理定位、滿足社會多元化法律需求而進行的職能深化和拓展，是現代公證制度發展的必然趨勢。

（三）明確司法輔助職責。《公證法》修改，應明確公證參與人民法院調解、調查、送達、保全、執行等輔助職能。通過立法指引，構建“前端預防—中端調解—后端輔助”三端協同機制，全鏈條參與源頭治理、減少訴訟，實現公證與法院的系統集成，推動社會治理從聚焦“后端案件訴訟”向“前端糾紛預防”、從“訴訟主導”向“預防優先”轉型，推動公證參與源頭治理，承接法院司法輔助事務，助力司法減負增效。其基本路徑是：（1）在“前端”，公證發揮預防性功能，通過對相關事項和文書真實性合法性審查與證明，以及調查取證、財產保全、過程監督等公證特有職能手段，規范引領社會經濟行為，源頭預防，避免產生糾紛，減少訴訟。（2）在“中端”，糾紛形成后，通過公證調解，實質化解糾紛，避免釀成訴訟進入司法程序。（3）在“后端”，如果訴訟不可避免，則由公證承接司法輔助事務，協助法院“主輔分流”，讓法官集中精力做好做優審判執行工作。法院與公證建立“公證前置預防、公證調解糾紛+公證輔助司法減負+法院后端審判執行兜底”的協同模式，公證全鏈條參與矛盾糾紛源頭預防和法院司法輔助事務，共同構建既具有中國特色又符合國際趨勢的司法治理范式，實現規范化、專業化和國際化，為全球司法治理體系改革貢獻中國智慧和中國方案。

（四）確立法定公證原則和基本范圍。《公證法》的修改，要確立法定公證原則，科學界定其范圍，平衡好對社會重要法律事務適度干預、實質預防、避免訟爭與便民減負之間的關系。表面上看，法定公證似乎給自然人、法人和其他組織等各類市場主體參與法律事務帶來一定負擔和不便，但對重要法律事務的適度干預，進行事前審查，規范引領，有效預防糾紛，避免釀成訟爭進入司法程序，真正降低運營和維權成本。可以借鑒法德兩國的法定公證制度，科學界定法定公證范圍，對下列重要事項引入法定公證。一是不動產交易領域。由公證員負責核查產權、辦理登記、監督資金交割、計算并代繳稅費，確保交易絕對安全。尤其是涉及重大公共利益的不動產交易（如歷史建筑轉讓、保障性住房的特定流轉等）必須公證。二是涉及家庭與人身領域。如重大人身財產權益的婚前/夫妻財產約定、離婚協議、遺囑的訂立和繼承事宜，通常都需要公證，以避免未來的家庭糾紛；意定監護協議，關系到成年人失能后的基本生活保障和醫療決定，公證能確保其真實自愿；確立或解除收養關系協議公證，保障未成年人和老年人的權益。三是公司、商事領域。如有限責任公司等企業的設立、章程制定和章程變更必須經過公證，公司方能成立或產生對外法律效力，確保公司治理結構的合法性與嚴肅性；國有獨資企業、上市公司的重大資產轉讓協議必須公證，防止國有資產流失，保護公眾投資者利益；金融機構的最高額抵押合同、具有強制執行效力的債權文書必須公證，以保證金融債權的安全；四是私人贈與、公益捐贈和其他涉及公共利益領域。大額的私人贈與和社會公益捐贈須經公證方能生效，確保贈與或捐贈行為的真實性和資金流向的透明。五是重要的現場監督活動。如重大文體賽事、特定的抽簽、搖號程序，法律可規定其過程必須公證以確保公信力。

（五）促進公證人才隊伍建設。“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”和“完善預防性法律制度”的實質推進，需要有相應的人才作為支撐。其中，公證法律人才的培養與儲備必不可少。當前公證法律人才隊伍的頓足不前與公證職業保障不足、公證法學教育缺失等情況密切相關，借《公證法》修改之機應及時改善這些情況（參見廖永安教授《我國<公證法>修改的基本思路與具體路徑》，載《法學評論》2027年7月）。 2025年9月司法部公布了我國公共法律服務從業人數，其中律師83萬，仲裁員6.7萬，公證員1.5萬，司法鑒定人員4萬，法律援助人員1.2萬。從這組數據來看，公證員在全國總人口的占比太低。以14億人口計，每10萬人才有1名公證員。而法國人口6860萬人，卻有公證人17305人，每10萬人有25名公證人；德國人口8300萬人，公證人8000人，每10萬人有10名公證人。從每10萬人口公證人（員）占比這個絕對數來看，法國和德國公證人數分別是我國公證員數的25倍和10倍。而從公證機構來看，我國公證機構2900家，法國公證人事務所多達7000余家，德國專職公證人事務所也在6500家以上。這說明，用通過《公證法》修改的立法導向，培養更多的公證法學人才，大力擴充公證員隊伍，快速發展公證事業。

三、《公證法》相關條文的具體修改建議

《公證法》中有關公證定位、職能和服務范圍的具體條文修改建議如下：

第一條修改為：“為確立公證在我國法律制度中的總體地位，發揮公證規范引領社會行為、有效預防糾紛的價值功能，規范公證活動，保障公證機構和公證員依法履行職責，維護國家利益、社會公共利益和自然人、法人或者其他組織的合法權益，制定本法。”

第二條修改為：“公證是公證機構根據自然人、法人或者其他組織的申請，依照法定程序對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明或依法提供司法輔助、糾紛調解和法律顧問等公共法律服務的活動。”

第三條修改為：“公證機構辦理公證，開展司法輔助、糾紛調解和法律顧問等公共法律服務活動，應當遵守法律，堅持客觀、公正的原則。”

第六條修改為：“公證機構是依法設立，依法獨立行使公證職能、承擔民事責任的證明機構和公共法律服務機構。”

第七條修改為：“公證機構按照統籌規劃、合理布局的原則，可以在縣、不設區的市、設區的市、直轄市或者市轄區設立；在設區的市、直轄市可以設立一個或者若干個事業性或合作制公證機構。公證機構不按行政區劃層層設立。”

第十一條修改為：“根據自然人、法人或者非法人組織的申請，公證機構辦理下列公證事項：（一）合同、協議；（二）繼承；（三）委托、聲明、贈與、受贈、保證、遺囑、認領親子、生前預囑；（四）遺囑檢認、確認遺囑效力；（五）財產分割；（六）招標投標、文體賽事、拍賣、開獎、搖號等活動的現場監督；（七）婚姻狀況、親屬關系、收養關系、扶養事實；（八）出生、生存、死亡、身份、曾用名、住所地（居住地）、經歷、學歷、學位、職務、職稱、資格、證書（執照）、有無違法犯罪記錄；（九）不可抗力事件；（十） 財產權、收入狀況、納稅狀況；（十一）票據拒絕；（十二）選票；（十三）指紋；（十四）查無檔案記載；（十五）公司章程；（十六）重要會議通知、紀要、決議；（十七）保全證據；（十八）自然人、法人或者非法人組織自愿申請辦理的其他公證事項。”

該條第二款修改為：“國家在不動產、婚姻家事、收養、繼承遺贈、公益贈與、公司設立、國有資產轉讓、金融債權、重大文體賽事和其他重大社會公共利益活動監督等領域實行法定公證制度。法定公證范圍由法律或國務院行政法規規定。法律、行政法規規定應當公證的事項，有關自然人、法人或者其他組織應當向公證機構申請辦理公證。”

第十二條修改為：“根據自然人、法人或者其他組織的申請，公證機構可以辦理下列事務：（一）法律、行政法規規定由公證機構登記的事務；（二）提存；（三）保管遺囑、遺產或者其他與公證事項有關的財產、物品、文書；（四）代寫與公證事項有關的法律事務文書；（五）提供公證法律咨詢、法律顧問；（六）人民法院案件調解、調查、取證、送達、證據與財產保全、司法拍賣、協助執行等司法輔助事務；（七）公安、交通、住建、稅務、海事、市場監管、知識產權等行政執法輔助事務；（八）其他公共法律服務。”

來源：山虎說法微信公眾號

作者：馬賢興，現任中國法律倫理學術委員會委員，鳳凰公證研究院高級顧問，湖南省政府立法專家，湖南省八五普法講師團成員，湘潭大學特聘教授，中南大學、湖南工商大學兼職教授。曾任瀏陽三中教師，瀏陽市農業銀行辦公室主任、金融經濟師，長沙市中級法院研究室主任，寧鄉縣法院、長沙市天心區法院黨組書記、院長和雨花區檢察院黨組書記、檢察長。